Il nuovo disegno di legge sulla prevenzione del crimine finanziario in Germania
di Claudia Cantisani, dottoressa di ricerca in diritto penale e docente a contratto presso l’Università di Pisa
1. Introduzione
Lo scorso ottobre 2023, il governo federale tedesco ha redatto un progetto di legge (n. 20/9648) per il miglioramento della lotta alla criminalità finanziaria: Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung von Finanzkriminalität, in breve denominato Finanzkriminalitätsbekämpfungsgesetz (FKBG).
Nato dal lavoro interdisciplinare di molteplici attori (nella specie, pubblici ministeri, giudici, investigatori, funzionari dei ministeri federali e statali, esperti forensi, supervisori del riciclaggio di denaro, psicologi, ecc.) con l’obiettivo di migliorare in modo olistico e riorganizzare strutturalmente la lotta alla criminalità finanziaria, tale progetto è stato recentemente discusso in Parlamento (la seduta per la prima lettura del testo ha avuto luogo giovedì 14 dicembre 2023).
Come già anticipato in un precedente post specificamente dedicato all’argomento (per la cui lettura si rinvia al seguente link), la FKBG appartiene al pacchetto di riforme per la riformulazione delle misure di contrasto alla criminalità finanziaria in Germania, e in particolare al riciclaggio di denaro, e rappresenta un passo significativo verso l’eliminazione delle lacune esistenti.
Secondo una stima contenuta nel rapporto tedesco del Financial Action Task Force del 2022 (per brevità FATF), sono in effetti molteplici i fattori per cui si è rivelato urgente intervenire sul tema: a) in Germania la lotta alla criminalità finanziaria e l’applicazione delle sanzioni sono ostacolate dalla forte frammentarietà delle autorità competenti a livello federale e statale; b) le indagini sul riciclaggio di denaro in Germania si concentrano prevalentemente sui reati presupposto (frodi, contrabbando, tratta di esseri umani, ecc.), invece di partire direttamente dai flussi finanziari sospetti (si lamenta, cioè, la scarsa valorizzazione del diverso approccio investigativo cd. “follow the money”); c) nel settore non finanziario il numero delle autorità di vigilanza è piuttosto elevato, e così il novero delle differenze nelle attività da queste svolte.
Il quadro che emerge dal rapporto del 2022 è di un sistema ancora poco coeso sul piano operativo, sprovvisto di procedure efficaci alla lotta contro la criminalità finanziaria – e, in particolare, contro il riciclaggio – nonché di un apparato di sanzioni adeguato.
Tale situazione inoltre rende difficile stabilire le priorità investigative, con riguardo soprattutto ai casi complessi di riciclaggio internazionale.
Tanto premesso, rappresentiamo di seguito le principali novità del progetto di riforma, rinviando per quanto già esaminato al post sopra richiamato.
2. Il nuovo Ufficio federale per la lotta al crimine finanziario (BBF)
Nel promuovere miglioramenti strutturali, il progetto di legge prevede l’istituzione dell’Ufficio federale per la lotta contro il crimine finanziario, il Bundesamt zur Bekämpfung der Finanzkriminalität (BBF), autorità sotto la quale si riuniscono i tre pilastri della lotta al riciclaggio di denaro: analisi, indagini e vigilanza. L’accorpamento di queste tre attività sotto la direzione di un unico organo dovrebbe intensificare la condivisione di conoscenze, competenze e informazioni, permettendo la cooperazione tra le autorità amministrative e giudiziarie.
Sorvolando in questa sede sull’articolazione interna dell’organo (per un’illustrazione della quale si rinvia al post già pubblicato, di cui al link), si segnala qui la particolare attenzione rivolta allo spiegamento di risorse per la lotta al riciclaggio di denaro, considerata prioritaria.
Come indicato nel testo del progetto del 6 dicembre 2023, un rilevante passo in questa direzione è rappresentato dalla predisposizione, all’interno del BBF, del Centro di Investigazione sul Riciclaggio di Denaro, Ermittlungszentrums Geldwäsche (EZG), con competenza originaria per le indagini penali relative ai casi più significativi di riciclaggio internazionale che coinvolgono la Germania (e con competenza residuale e derivata per altri casi di riciclaggio, ove ciò venga richiesto dalle autorità federali o dei singoli Länder).
Nella prospettiva di un potenziamento nella cooperazione tra le varie autorità coinvolte nel contrasto al riciclaggio, L’EZG dovrà assumere anche casi di transazioni sospette segnalate dalle Financial Intelligence Units (FIUs), a loro volta destinate ad essere trasferite all’interno del BBF a partire dal 2025. Tale trasferimento dovrebbe peraltro permettere un sensibile incremento della cooperazione tra le autorità, favorendo l’effettività sul piano sanzionatorio. Secondo il rapporto del 2022 prima citato, infatti, la mancanza di tempestività nella trasmissione delle informazioni alle autorità giudiziarie ha spesso impedito l’applicazione di misure sanzionatorie adeguate. A questo proposito inoltre, e come segnalato dal BMF – Monatsbericht dello scorso ottobre, si suppone che in futuro anche l’Ufficio centrale per l’applicazione delle sanzioni, denominato Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung (ZfS), sarà trasferito nel BBF.
Un ulteriore segnale di potenziamento delle risorse nel contrasto al riciclaggio ci proviene inoltre dalla creazione di posizioni specificamente dedicate alle indagini sul riciclaggio di denaro e sulla criminalità finanziaria presso l’Ufficio federale di polizia per la criminalità finanziaria Bundesfinanzkriminalamt (BKA). Queste risorse saranno integrate con quelle già esistenti in una nuova struttura organizzativa denominata “Riciclaggio di denaro, criminalità economica e finanziaria” (lett.: “Geldwäsche, Wirtschafts- und Finanzkriminalität“).
Le indagini sul riciclaggio di denaro presso il BKA saranno condotte in modo indipendente dal BBF, e prevalentemente mirate alle attività di riciclaggio di denaro di cui ai reati elencati nella legge che regola le competenze del BKA (lett.: Bundeskriminalamtgesetz), nella specie al § 4 BKAG.
Le aree investigative del BBF e del BKA si integreranno poi sinergicamente attraverso l’istituzione di un gruppo d’indagine comune, denominato Gemeinsamen Ermittlungsgruppe (GEG).
3. Il nuovo approccio “follow the money”
Nelle indagini penali L’EZG attuerà l’approccio “follow the money“: a differenza, cioè, di altre autorità che generalmente avviano le indagini in relazione ai reati presupposto, l’EZG partirà dai flussi finanziari sospetti per accertare la sussistenza delle fattispecie di riciclaggio. L’approccio ora menzionato ha il vantaggio di permettere alle autorità investigative di risalire direttamente ai soggetti finanziatori e alle reti professionali e, quindi, di perseguire i casi più complessi, fino ad ora tendenzialmente rimasti in second’ordine rispetto alla piccola e media criminalità finanziaria.
Pur rimanendo invariate le competenze del BKA e del servizio investigativo doganale (lett.: Zollfahndungsdienst – GZD), e così anche il ruolo delle procure dei Länder nella lotta al riciclaggio, la cooperazione con gli altri attori coinvolti nelle indagini (ad es. il GEG) permetterà al BBF di svolgere un ruolo significativo nell’ambito della sicurezza nazionale e di creare un sistema coerente ed efficace per la lotta al crimine finanziario.
4. La vigilanza sul riciclaggio di denaro nel settore non finanziario
Per quanto riguarda l’ultimo punto critico, cioè la vigilanza nel settore non finanziario – nella specie, settori immobiliare e gioco e scommesse – essa sarà coordinata in modo più stringente e uniforme.
Sotto la competenza del BBF, l’Ufficio centrale per la vigilanza sul riciclaggio di denaro (Zentralstelle für Geldwäscheaufsicht) svilupperà linee guida per la vigilanza nel settore non finanziario e gestirà un sistema di statistiche e di reporting che consentirà alle autorità di vigilanza di stabilire un approccio uniforme, basato sul rischio, e di valutare l’efficacia delle misure adottate.
Al netto degli sviluppi positivi che deriveranno dalla predisposizione delle linee guida, passi in avanti vengono compiuti anche grazie al costante monitoraggio dell’autorità federale per la supervisione del settore finanziario Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) che, attraverso periodiche pubblicazioni, contribuisce ad evidenziare gli ambiti più bisognosi d’intervento (per un contributo sui profili da migliorare, cfr. link).
5. Rafforzare la trasparenza attraverso il principio “know your customer” e il registro della trasparenza
Secondo alcuni commenti alla riforma, la FKBG si rivelerà certamente utile ai fini di una maggiore trasparenza, in conformità con il principio “know your customer” delle direttive europee sul riciclaggio di denaro.
Nel progetto sono infatti previste disposizioni per migliorare l’affidabilità dei dati del registro per la trasparenza – ora obbligatorio – e per assicurare un controllo puntuale sulla loro completezza e veridicità.
Inoltre, si prevede che un nuovo registro delle transazioni immobiliari fornirà in futuro alle autorità competenti un accesso digitale ai dati immobiliari, con un forte impatto sulle percentuali di rischio di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo che, come dimostrato da alcuni studi scientifici, appaiono piuttosto alte in questo settore.
A breve distanza dal divieto di pagamento in contanti per gli immobili, entrato in vigore nell’aprile 2023 con l’inserimento di un paragrafo nella legge sul riciclaggio di denaro Geldwäschegesetz (GwG), il legislatore compie così un ulteriore passo verso una più efficace strategia di prevenzione.
6. Il ruolo della formazione nel contrasto al riciclaggio
Tra le molteplici conseguenze positive dell’istituzione del BBF si segnala anche un rafforzamento significativo della formazione e dell’aggiornamento sui temi della criminalità finanziaria.
Come già abbiamo avuto occasione di rilevare (cfr. un precedente post al link), l’investimento nelle attività di formazione – molto incentivato in Germania, soprattutto in tema di reati fiscali – si basa sulla consapevolezza che l’attuazione delle politiche sulla criminalità finanziaria può essere pienamente efficace solo a condizione che gli attori principali (ad esempio, magistratura, forze dell’ordine, autorità statali, enti obbligati) abbiano un elevato livello di preparazione.
Per potenziare la formazione si prevede la creazione del Competence Centre (CC), diretto dal BBF, incaricato di assicurare lo sviluppo di competenze specialistiche presso lo stesso ufficio e presso altri partners, sia a livello federale che dei singoli Länder.
Nell’adempimento dei suoi compiti, il CC lavorerà a stretto contatto con istituzioni internazionali e instaurerà cooperazioni di ricerca. Il CC si concentrerà, in particolare, sulla trasmissione del know-how necessario per tracciare i flussi finanziari mascherati, con l’obiettivo di attuare con successo l’approccio “follow the money“.
Il diretto legame del Centro con il BBF garantirà la massima considerazione delle esigenze pratiche che via via sorgeranno dalle attività analitiche e investigative. Di non secondario rilievo ci sembra inoltre l’indicazione, contenuta nel prospetto informativo ai temi essenziali della riforma (il BFM-Monatsbericht, sopra richiamato), a tenore della quale a partire dal 2025 verrà istituito un nuovo corso di laurea per i candidati del BBF, così assicurando un percorso di formazione universitaria aperto ad una vasta platea di destinatari.
7. Tecnologia e innovazione
Un ultimo cenno dev’essere dedicato all’impiego delle tecnologie nella lotta al crimine finanziario. Il lavoro del BBF, infatti, si avvarrà ampiamente delle competenze digitali.
Oltre a fornire un supporto investigativo e operativo, la creazione di un sistema digitale dovrebbe (nel disegno del Governo federale) anche stabilire degli standards per le autorità nel campo dell’innovazione.
Un obiettivo fondamentale rispetto all’investimento nel settore delle tecnologie è di dotare l’EZG di un Software di Big data e Analytics all’avanguardia, per l’individuazione dei flussi di denaro sospetti.
Il BBF potrebbe in questo modo considerarsi un “pioniere digitale” all’interno di una fitta rete di attori interconnessi (come autorità di polizia, comunità scientifica e istituzioni internazionali) e consentire un elevato livello di efficacia ed efficienza amministrativa.
8. Conclusioni
L’iter parlamentare della FKBG è iniziato nell’autunno di quest’anno e se ne prevede il completamento entro la fine di marzo 2024.
L’istituzione del BBF, la creazione del CC e l’avvio delle procedure di formazione per lo sviluppo di competenze ad alto livello di specializzazione sono previsti per il mese di aprile 2024, mentre resta da vedere quanto successo avranno le attività operative degli uffici di nuovo conio che non potranno realizzarsi verosimilmente prima del 2025.
Quel che appare certo è che l’investimento della Germania sul tema è affatto rilevante in termini politici e (soprattutto) pratici, dimostrando l’intento di aggredire con strumenti diretti ad un deciso accentramento le più insidiose declinazioni del crimine finanziario.