Misure individuali disposte dall’Unione europea nei confronti di persone fisiche e giuridiche le cui azioni compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina
di Carlo Lazzari, Dottore di ricerca in Internazionalizzazione dei Sistemi Giuridici e Diritti Fondamentali presso l’Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli”.
Capitano del Corpo della Guardia di Finanza (Comandante del Gruppo Olbia).
Le opinioni espresse sono a titolo esclusivamente personale e non coinvolgono l’Amministrazione di appartenenza dell’autore.
Nel mese di ottobre 2018, l’Osservatorio di Politica Internazionale pubblicava un approfondimento a cura dell’Istituto Affari Internazionali dal titolo “Quando sono utili le sanzioni internazionali? L’Italia, la Russia e l’Unione Europea” nel quale si affermava che la scelta di mantenere le misure restrittive imposte alla Federazione russa dopo l’annessione della Crimea nel 2014, avrebbe offerto “moderate garanzie di spingere la Russia a rispettare gli accordi di Minsk o quantomeno a rinunciare a ulteriori azzardi in Ucraina”.
È inutile dire che non è andata come si sperava. Come noto, il 24 febbraio 2022, la Federazione russa ha avviato una propria operazione militare in Ucraina. Oggi, dopo quasi otto mesi di combattimenti, all’esito dei referendum di Kherson, Zaporizhzhia, Donetsk e Lugansk che hanno comportato l’annessione dei territori del Donbass e mentre – a causa di un non meglio identificato sabotaggio – il gasdotto “Nord Stream” continua a disperdere dal fondo del Mar Baltico milioni di metri cubi di metano nell’atmosfera, il Consiglio dell’Unione Europea ha approvato l’ottavo pacchetto di sanzioni proposto dalla Commissione.
Il complesso delle misure restrittive e delle sanzioni dell’Unione europea contro la Russia è particolarmente articolato.
Le stesse possono essere distinte in tre macro aree.
La prima è quella delle misure economiche. In essa si possono ricomprendere: le sanzioni economiche in senso stretto (operanti nei settori finanziario, dell’energia, dei trasporti e della difesa); le restrizioni alle relazioni economiche (divieti di importazione/esportazione con le zone occupate); e le misure concernenti la cooperazione economica (sospensione di programmi bilaterali e divieto di attivazione di nuove operazioni di finanziamento).
La seconda è quella delle “misure che sospendono il dialogo”. In questa categoria possono essere ricomprese sia le misure diplomatiche (sospensione dei colloqui, dei vertici e delle facilitazioni sul rilascio dei visti), sia le restrizioni ai media (sospensione della trasmissione di emittenti russe attive nella promozione della disinformazione).
L’ultima categoria è quella delle misure restrittive individuali (divieto di entrare o transitare nel territorio UE e congelamento di beni). Per effetto del congelamento, tutti i beni presenti sul territorio dell’Unione appartenenti (anche per interposta persona) alle persone ed entità listate, vengono sottratti alla disponibilità dei titolari. È altresì vietato mettere a disposizione di tali soggetti, direttamente o indirettamente, fondi o attività.
In generale l’uso delle sanzioni internazionali è finalizzato a costringere il bersaglio a cambiare comportamento nonché a limitarne le capacità operative. Inoltre, esse costituiscono un segnale politico al bersaglio stesso oltre che all’opinione pubblica e alla comunità internazionale.
Le misure individuali vengono applicate, in particolare, con l’obiettivo di imporre costi economici e politici nei confronti della élite politica ed economica russa ritenuta corresponsabile dell’invasione anche al fine di indebolire la capacità del Cremlino di finanziare la guerra. Si tratta di misure previste dalla direttiva 2005/60/CE (c.d. terza direttiva antiriciclaggio) finalizzate a prevenire, contrastare e reprimere l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale (oltre al finanziamento del terrorismo). Lo strumentario normativo, in pratica, è lo stesso che la Commissione europea mette in campo, solo per fare alcuni esempi, anche nei programmi Afghanistan (AFG), Al-Qaeda (TAAQ) e Iran (IRN). La “European Union Consolidated Finacial Sanctions List” è infatti unica e raccoglie i listati in diversi programmi.
Attualmente, dopo l’approvazione dell’ottavo pacchetto di sanzioni, la sezione (UKR) della “Lista delle sanzioni”, che viene aggiornata con regolamenti di esecuzione che danno attuazione al Regolamento (UE) 269/2014, contiene i nomi di 1.236 persone e 115 entità ritenute responsabili di azioni che hanno compromesso l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (le stesse si intendono attualmente prorogate fino al 15 marzo 2023). Ogni nome inserito nell’elenco è contraddistinto da un reference number. La scheda individuale contiene poi informazioni sull’identità del bersaglio, la data e il luogo di nascita, eventuali alias nonché indicazioni sommarie sulle funzioni o i ruoli ricoperti. Le persone e le entità soggette a congelamento dei beni o a restrizioni di viaggio vengono informate delle misure adottate nei loro confronti individualmente a mezzo lettera (se il loro indirizzo è disponibile), nonché tramite un avviso pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Le sanzioni vengono riesaminate ogni 12 mesi (il Consiglio può comunque decidere in qualsiasi momento di modificarle, prorogarle o sospenderle temporaneamente).
La disciplina europea in commento è stata recepita nell’ordinamento italiano con il d.lgs. 22 giugno 2007, n. 109 (Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale). Una volta che un soggetto viene listato a livello europeo spetta allo Stato membro ove i beni si trovano dare attuazione alle misure facendo in modo che le risorse economiche riferibili al soggetto restino congelate. Come anticipato, i fondi posti in tale stato non possono costituire oggetto di alcun atto di trasferimento, disposizione o utilizzo, inoltre gli atti compiuti in violazione di tale divieto sono nulli.
Nell’attività di esecuzione materiale del congelamento intervengono, come soggetti istituzionali, il Csf (Comitato di sicurezza finanziaria istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze), l’Uif (Unità di intelligence finanziaria istituita presso la Banca d’Italia), il Nucleo Speciale di Polizia Valutaria della Guardia di Finanza (che comunica agli interessati l’avvenuto congelamento e redige una relazione dettagliata sulla situazione giuridica e patrimoniale del soggetto listato all’esito di indagini delegabili anche ai reparti territoriali), e l’Agenzia del Demanio a cui sono affidati generali compiti di custodia. Ad oggi l’Italia ha individuato beni congelati per un valore pari a circa 2 miliardi di euro (si tratta in particolare di fondi, ville di lusso e yacht riferibili ad una dozzina di oligarchi).
Altre sanzioni internazionali sono state imposte alla Russia dagli USA, dal Canada, dall’Australia e dal Giappone, mentre non esistono sanzioni imposte dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite essendo la Federazione russa un membro permanente ONU dotato, quindi, del potere di veto in grado di impedirne l’adozione.
Ad ogni buon conto, è ormai opinione diffusa che le sanzioni imposte dal blocco occidentale stiano iniziando a sortire gli effetti sperati. Infatti, tutte le forme di introiti del Cremlino si sono fortemente ridotte, le importazioni in Russia sono crollate e il governo non riesce più ad assicurarsi beni cruciali come ricambi e materiali tecnologici. Tali fattori impattano sia sulla produzione interna, sia sull’efficienza dell’apparato militare. La Direzione esecutiva del Servizio esterno dell’UE stima che il Pil della Russia crollerà di oltre 10 punti percentuali, una diminuzione maggiore di quella che fu prodotta dalla dissoluzione dell’Urss.
Tutto ciò premesso, anche se ormai non restano dubbi sulla capacità delle misure economiche di sortire effetti sulla capacità del governo di finanziarsi e, quindi, di continuare a compromettere la pace e la sicurezza internazionale e comunque, più in generale, sull’economia russa, ciò non pare altrettanto evidente per quanto riguarda le misure restrittive individuali. Inoltre, in molti casi le motivazioni fornite all’esito del procedimento di listing appaiono estremamente generiche e ciò, in alcuni casi, ha già condotto all’annullamento delle misure restrittive (anche se per periodi limitati) come nel caso del noto uomo d’affari russo Arkady Rotemberg.
Fin dal 30 luglio 2014, Rotenberg è oggetto di tali misure restrittive. Questa la prima motivazione adottata:
“…è una conoscenza di vecchia data del presidente Putin e suo ex allenatore di judo. Ha costruito la sua fortuna durante il mandato del presidente Putin. È stato favorito da decisori russi nell’ambito dell’aggiudicazione di importanti contratti da parte dello Stato russo o di imprese di proprietà dello Stato. Alle sue società sono stati aggiudicati in particolare vari contratti altamente redditizi per la preparazione dei Giochi Olimpici di Sochi. È uno dei principali azionisti di Giprotransmost, società cui un’impresa di proprietà statale russa ha aggiudicato un contratto di appalto pubblico per realizzare lo studio di fattibilità relativo alla costruzione di un ponte dalla Russia alla Repubblica autonoma di Crimea illegalmente annessa, consolidando pertanto la sua integrazione nella Federazione russa, ciò che compromette ulteriormente l’integrità territoriale dell’Ucraina”.
Dal 15 marzo 2015, tali misure sono state prorogate, tra l’altro, con la seguente motivazione:
“…è inoltre proprietario della società Stroygazmontazh, cui è stato aggiudicato un appalto pubblico per la costruzione di un ponte dalla Russia alla Repubblica autonoma di Crimea illegalmente annessa…”.
La struttura in questione è il ponte di Kerch, con i suoi 18 km il più lungo della Russia e dell’Europa, simbolo del progetto del governo russo di annessione della Crimea e fondamentale snodo logistico per le truppe di Mosca, parzialmente distrutto da un’esplosione lo scorso 8 ottobre.
Rotenberg aveva domandato al Tribunale dell’Unione europea di annullare le misure restrittive adottate nei suoi confronti. Il Tribunale ha accolto parzialmente il ricorso e ha annullato le misure restrittive (anche se solo per il periodo dal 30 luglio 2014 al 14 marzo 2015, quindi confermandole per il periodo successivo), rilevando che la prima motivazione era viziata da manifesti errori di valutazione.
In particolare il Tribunale (v. Trib. UE, Arkady Rotenberg c. Consiglio, T-720/14, 30 novembre 2016) ha rilevato che:
- il riferimento a «decisori russi», senza ulteriori precisazioni, è un’affermazione troppo vaga;
- i contratti con lo Stato russo o con imprese di proprietà dello Stato russo di cui il ricorrente avrebbe beneficiato riguardano un periodo precedente quello durante il quale i decisori russi hanno cominciato a minacciare l’Ucraina (tali contratti riguardano, segnatamente, la preparazione dei giochi olimpici di Sochi, tenutisi durante l’inverno 2014);
- il Consiglio non è riuscito a provare che Rotenberg fosse egli stesso azionista, né tantomeno azionista di maggioranza, di Giprotransmost.
D’altronde, il principio di effettività del controllo giurisdizionale impone che, nello svolgere il controllo della legittimità dei motivi su cui si basa la decisione, il giudice si assicuri che tale decisione si fondi su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò comporta una verifica dei fatti addotti nell’esposizione dei motivi sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limiti alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consista invece nell’accertare se questi motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare la medesima decisione, siano fondati (v. CGUE, Grande sezione, Commissione europea, Consiglio dell’Unione europea e Regno Unito c. Yassin Abdullah Kadi (Kadi II), 18 luglio 2013).
Nelle procedure di listing devono essere rispettate le garanzie individuali e in particolare il diritto di partecipazione, l’obbligo di motivazione e la tutela giurisdizionale effettiva per come descritti dalla giurisprudenza comunitaria (v. Trib. CE, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran (OMPI) c. Consiglio, T-228/02, 12 dicembre 2006).