1.Introduzione. Il decreto-legge “Terra dei fuochi” e le diverse funzioni svolte dall’attività d’impresa
Il decreto-legge “Terra dei fuochi” – d.l. 8 agosto 2025, n. 116, convertito in legge con modificazioni dalla l. 3 ottobre 2025, n. 147 – interviene sull’assetto della tutela penale dell’ambiente, allargando il perimetro della punibilità di condotte (più che di fatti) afferenti alla gestione dei rifiuti e introducendo nuove incriminazioni.
Rinviando a quanto già pubblicato circa la genesi e i caratteri generali del d.l. n. 116/2025 (cfr., il post Verso la conversione del decreto legge “Terra dei fuochi”. L’impatto sul sistema di responsabilità degli enti e alcune note critiche) e circa alcune modifiche apportate in ambiti di prevenzione tradizionalmente estranei alla tutela dell’ambiente, quale l’amministrazione giudiziaria a cui può essere sottoposta un’impresa ai sensi dell’art. 34 del Codice antimafia (cfr., il post L’amministrazione giudiziaria dopo la conversione del decreto legge “Terra dei fuochi”), ci si sofferma qui sulle diverse funzioni che il legislatore assegna all’attività d’impresa per poi chiedersi quali di queste possano essere effettivamente traslate in procedure di prevenzione e gestione del rischio-reato e quali, invece, abbiano un ruolo eminentemente simbolico.
Preliminarmente, occorre evidenziare che il decreto-legge “Terra dei fuochi” non definisce cosa è da intendersi per ‘attività d’impresa’, ‘titolari di imprese’ o ‘responsabili di enti’ per cui è ben possibile ritenere che ciascuno di questi concetti si riferisca tanto alle attività legali quanto a quelle illegali o, meglio, a quelle attività di gestione illecita di rifiuti compiute da imprese di fatto, che la Corte EDU ha stigmatizzato nella sentenza del 30 gennaio 2025, Cannavacciuolo e altri c. Italia, e di cui il decreto-legge in questione vuole esserne l’esecuzione.
Pertanto, l’economia del decreto-legge “Terra dei fuochi” assegna perlomeno tre funzioni all’attività d’impresa (e ai concetti a questa affini) ossiaù
(1) tipizzare un reato proprio,
(2) aggravare dei reati in tema di gestione dei rifiuti e
(3) rendere l’ente responsabile ai sensi del Decreto 231.
Se la tipizzazione di un reato proprio risponde più a una funzione simbolica, connettendo il maggior disvalore del fatto al rapporto che lega l’autore del fatto all’impresa (infra § 2), l’aggravamento della pena per i reati di attività di gestione di rifiuti non autorizzata, combustione illecita di rifiuti e spedizione illegale di rifiuti (infra § 3) così come i nuovi illeciti amministrativi dipendenti da reato (infra § 4) rispondono ad una logica diversa. Entrambi, infatti, rappresentano dei rischi-reato che possono essere prevenuti e gestiti attraverso l’implementazione di un modello di organizzazione e gestione e anche mediante l’implementazione di procedure di due diligence (infra § 5).
2.La titolarità d’impresa e l’essere “responsabili di enti” quali elementi tipizzanti un reato proprio
Due delitti di nuovo conio – l’abbandono di rifiuti non pericolosi in casi particolari (art. 255-bis TUA) e l’abbandono di rifiuti pericolosi (art. 255-ter TUA) – prevedono sia un’ipotesi comune, quando il fatto è commesso da chiunque, sia una propria, che si configura nel caso in cui lo stesso fatto viene perpetrato dai “titolari di imprese e i responsabili di enti” (artt. 255-bis, co. 2 e 255-ter, co. 3).
Alla fattispecie propria è correlata una cornice edittale diversa e più severa rispetto a quella prevista per la fattispecie comune, segno del maggiore disvalore di azione che il legislatore riconosce al fatto posto in essere da chi riveste una posizione qualificata all’interno dell’impresa e non invece da chi ha un rapporto qualificato con il bene giuridico, come nella dommatica del reato proprio.
L’individuazione, poi, di chi è da intendere come titolare dell’impresa e di chi come responsabile di enti è rimessa all’interprete, operazione che non sembra del tutto lineare, soprattutto se si tiene conto del fenomeno criminologico che ha ispirato la riforma del 2025. Se per le imprese legali – ossia per gli operatori commerciali iscritti al registro delle imprese e alla camera di commercio – è sufficiente una visura camerale per indentificarne il titolare così come vagliare alla luce degli artt. 5 e 6 del Decreto 231 l’assetto societario e/o organizzativo per determinare i responsabili dell’ente, per quelle illegali o di fatto capire chi è il titolare o il responsabile diviene un processo complesso, potendosi basare soltanto su evidenze fattuali, spesso controvertibili.
Come dimostra il caso della Terra dei fuochi scrutinato dalla Corte EDU, la maggior parte delle condotte di interramento di rifiuti così come di discarica abusiva è stata commessa da agenti informali – se così si possono definire – ossia da consorzi criminali dediti al traffico illecito di rifiuti, che – oltre ad avvalersi di imprese conniventi – avevano apprestato una organizzazione di fatto di uomini e mezzi, di cui difficilmente può essere individuato il titolare dell’impresa e/o il responsabile dell’ente, a meno che – in quest’ultimo caso – non si voglia applicare all’ente criminale il disposto dell’art. 5 del Decreto 231, che parifica al soggetto apicale chi esercita “anche di fatto” la gestione e il controllo dell’ente stesso.
Inoltre, sempre il giudice di Strasburgo ha evidenziato che la stragrande maggioranza degli sversamenti di rifiuti veniva effettuato da ignoti, che verosimilmente non erano i titolari delle imprese o i responsabili degli enti che producevano i rifiuti, i quali invece traevano vantaggio da tale attività, risparmiando sui costi del loro smaltimento. Allora e al di là delle criticità che tale scelta di criminalizzazione manifesta, la scelta di rimarcare il disvalore di questi delitti – rendendoli propri e corredandoli di limiti edittali più severi – pare guadagnare una flebile ragione d’essere se si riconnettono a un tipo criminologico ben preciso, che è quello della ditta individuale, occupata in vario modo nel traffico di rifiuti. Si tratta di una forma giuridica dell’esercizio dell’attività d’impresa spesso impiegata in questo genere di attività illecite, che – come evidenziato nel volume Verso una riforma della responsabilità da reato degli enti. Dato empirico e dimensione applicativa, il Mulino, 2023 – si legano spesso alla contestazione a carico di imprese strutturate in forma di società di persone o di capitali di un illecito amministrativo dipendente da un reato contro l’ambiente.
Se l’intento del legislatore nella tipizzazione di un reato proprio in ragione della posizione rivestita dall’agente nell’impresa era quello di dissuadere costoro dall’abbandonare rifiuti sembra che detto intento sia destinato a rimanere tale (o comunque dimidiato) e a svolgere una funzione più simbolica che preventiva, a differenza dell’aggravante dell’attività d’impresa.
3.L’attività d’impresa come circostanza aggravante
Il decreto-legge “Terra dei fuochi” introduce nel TUA l’art. 259-bis, che contiene una circostanza, rubricata “Aggravante dell’attività d’impresa”, che – nel testo licenziato dalla legge di conversione – dispone l’aumento di un terzo delle pene previste per i reati di attività di gestione di rifiuti non autorizzata (art. 256 TUA), combustione illecita di rifiuti (art. 256-bis TUA) e spedizione illegale di rifiuti (art. 259 TUA) se “i fatti sono commessi nell’ambito dell’attività di un’impresa o comunque di un’attività organizzata”.
Occorre subito evidenziare che una circostanza dal tenore quasi identico aggravava – fino all’entrata in vigore del d.l. n. 116/2025, che l’ha abrogata – il solo delitto di combustione illecita di rifiuti (art. 256-bis, co. 3 TUA), mentre ora se n’è esteso l’ambito di applicazione anche a quei reati appena menzionati.
A differenza di quanto appena visto con riferimento ai delitti di nuovo conio, dove la configurazione del reato proprio è legata ad una qualità soggettiva dell’agente (retro § 2), qui l’aggravamento di pena è connesso alla commissione del fatto nell’“ambito di un’attività d’impresa”, palesando la natura di circostanza oggettiva: ai sensi dell’art. 70 c.p., infatti, essa pare riguardare i mezzi e le modalità d’azione. Scopo dell’aggravante è, infatti, assegnare un maggiore disvalore al fatto quando esso è commesso durante lo svolgimento dell’attività d’impresa.
Per meglio comprendere la portata di questa circostanza si può considerare il delitto di attività di gestione di rifiuti non autorizzata, che sanziona chi “effettua una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione” previste da diverse disposizioni del TUA. Tale delitto si consuma, quindi, quando il soggetto attivo senza le prescritte autorizzazioni e abilitazioni pone in essere una delle condotte descritte nel precetto, che richiedono un livello minimo di organizzazione (anche di fatto) e – a ben vedere – possono essere compiute nello svolgimento sia di un’attività d’impresa – quale la gestione di rifiuti o anche un’altra attività – sia di un’attività illecita.
Pertanto, la circostanza di recente introduzione si focalizza su un contesto di azione di particolare pregnanza, peraltro puntualmente attenzionato da parte della Corte EDU nel caso Cannavacciuolo e altri c. Italia.
L’attività di gestione di rifiuti non autorizzata, infatti, può essere correlata di un diverso grado di lesività, a seconda che essa avvenga sporadicamente ovvero regolarmente e che rientri tra nella prassi di un’impresa. L’art. 259-bis TUA riconosce così un maggiore disvalore di evento quanto il delitto di attività di gestione di rifiuti non autorizzata (così come gli altri ivi menzionati) viene commesso in esplicazione di una scelta imprenditoriale, dettata il più delle volte da motivi di lucro, quali il risparmio sui costi di trattamento e smaltimento degli scarti industriali.
Tra le varie riflessioni che codesta circostanza suggerisce – come, ad esempio, il rapporto problematico che instaura con l’aggravante ambientale di cui all’art. 452-novies c.p. – si deve notare che essa seleziona un particolare ambito di azione – quello appunto dell’attività d’impresa – legato al rischio-reato connesso al ciclo dei rifiuti, ambito che ben può essere oggetto di un modello di organizzazione e gestione. Infatti, i delitti che possono essere aggravati ai sensi della circostanza di nuova introduzione rientrano tra i reati-presupposto previsti dall’art. 25-undecies d.lgs. n. 231/2001.
4.L’esercizio dell’attività d’impresa quale canone di imputazione dell’illecito 231 e le relative conseguenze sanzionatorie
Nell’economia del d.l. n. 116/2025, l’attività d’impresa funge anche da canone di imputazione dell’illecito amministrativo dipendente dai reati previsti all’art. 25-undecies d.lgs. n. 231/2001.
Da un canto, il decreto-legge “Terra dei fuochi” ha incrementato il catalogo dei reati-presupposto, aggiungendovi, fra gli altri, sia l’abbandono di rifiuti non pericolosi in casi particolari (art. 255-bis TUA) e l’abbandono di rifiuti pericolosi (art. 255-ter TUA), ossia quei delitti di nuovo conio che possono assumere natura propria se commessi dal titolare dell’impresa o dal responsabile dell’ente (retro § 2), sia quei delitti che possono essere aggravati ai sensi dell’art. 259-bis TUA (retro § 3). Dall’altro, esso ha inasprito le conseguenze sanzionatorie per l’ente che ha perseguito un interesse o ha conseguito un vantaggio per la propria attività d’impresa dalla commissione dell’illecito ambientale.
A ben vedere sia i delitti di nuovo conio sia molti tra gli altri reati-presupposto previsti all’art. 25-undecies d.lgs. n. 231/2001 trovano il proprio ambito di elezione privilegiato nell’attività d’impresa o, più in generale, in quelle produttive e commerciali, contesti di azione che fanno aggallare la portata preventiva del Decreto 231. Infatti, ogni impresa produce dei rifiuti come conseguenza fisiologica della propria attività così come ogni impresa deve sostenere i costi della loro gestione e smaltimento per cui l’abbandono di rifiuti pericolosi e non pericolosi in casi particolari e le ipotesi aggravate di attività di gestione di rifiuti non autorizzata, combustione illecita di rifiuti e spedizione illegale di rifiuti acquistano una diversa pregnanza e rivelano una maggiore lesività, che trova riscontro nelle conseguenze sanzionatorie dell’illecito ambientale commesso nell’esercizio dell’attività d’impresa.
Il decreto-legge “Terra dei fuochi”, oltre a ritoccare al rialzo le cornici sanzionatorie di alcuni dei principali delitti contro l’ambiente, come l’inquinamento e il disastro ambientale, attestandosi rispettivamente su una sanzione pecuniaria che va da quattrocento a seicento quote e da seicento a novecento quote, commina delle sanzioni pecuniaria di poco inferiori a queste per i delitti di nuovo conio e per quelli aggravati ai sensi dell’art. 259-bis TUA. Nello specifico, il reato-presupposto di abbandono di rifiuti non pericolosi in casi particolari (art. 255-bis TUA) è punito con la sanzione pecuniaria che va da un minimo di trecentocinquanta quote a un massimo di quattrocentocinquanta quote, mentre l’abbandono di rifiuti pericolosi (art. 255-ter TUA) con una che parte da trecentocinquanta e arriva a quattrocentocinquanta quote (per il caso previsto dal comma 1) ovvero da quattrocento a cinquecentocinquanta quote (per il caso di cui al comma 2).
Con riferimento poi ai delitti che possono essere aggravati se commessi nell’ambito dell’attività d’impresa, il d.l. n. 116/2025 allarga la cornice della sanzione pecuniaria che correda ciascuno di essi nell’art. 25-undecies e, soprattutto, ne ha modificato il comma 7, che ora commina pure la sanzione dell’interdizione definitiva dall’esercizio dell’attività.
Il testo della disposizione prevede che “Se l’ente o una sua unità organizzativa vengono stabilmente utilizzati allo scopo unico o prevalente di consentire o agevolare la commissione dei reati di cui […] agli articoli 256, 256-bis e 259 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 […] si applica la sanzione dell’interdizione definitiva dall’esercizio dell’attività ai sensi dell’articolo 16, comma 3, del presente decreto”.
Si tratta di una previsione che nell’economia del decreto-legge “Terra dei fuochi” assume notevole rilievo: da un canto, si pone come una risposta di marcato stampo repressivo-deterrente all’allarme sociale destato dai fatti scrutinati dalla Corte EDU, volendo incapacitare definitivamente il soggetto collettivo che ha come oggetto sociale (si potrebbe dire) la commissione degli illeciti summenzionati, mentre dall’altro riconduce a sistema le varie sfaccettature che il d.l. n. 116/2025 assegna all’attività d’impresa, evidenziando con particolare forza alcuni rischi-reato che possono essere prevenuti e gestiti attraverso la predisposizione e l’efficace attuazione di un modello di organizzazione e gestione.
5.Conclusioni. La compliance e la due diligence ambientale nello specchio del decreto-legge “Terra dei fuochi”
La natura caleidoscopica che assume l’attività d’impresa nel decreto-legge “Terra dei fuochi” incentiva gli enti a dotarsi di un modello di organizzazione e gestione atto a prevenire che nel suo esercizio possano essere commessi reati afferenti alla gestione dei rifiuti.
Con l’ovvia eccezione dell’impresa criminale, clandestina o di fatto, che esula dall’interesse del Decreto 231 e dinanzi alla quale anche l’interdizione definitiva dall’esercizio dell’attività risulta un’arma spuntata, mancando un soggetto giuridico a cui può essere inflitta, sia l’aggravante dell’attività d’impresa sia gli illeciti dipendenti da reati di nuovo conio segnalano agli enti alcuni ambiti in cui implementare la compliance ambientale e promuovere pratiche di due diligence ambientale.
Sotto il primo profilo, le novazioni introdotte nella disciplina di settore inducono gli enti ad introdurre procedure di prevenzione e gestione del rischio-reato che riguardino sia le fattispecie di abbandono di rifiuti sia quelle a cui rinvia l’aggravante dell’attività d’impresa, considerando che – a seguito dell’entrata in vigore del d.l. in questione – tanto le prime quanto le seconde, ossia l’attività di gestione di rifiuti non autorizzata e la spedizione illegale di rifiuti, possono essere punite anche a titolo colposo (art. 259-ter TUA).
Sotto il secondo profilo, invece, è da notare che spesso della gestione dei rifiuti derivanti dall’attività d’impresa se ne occupa un ente diverso da quello che li ha prodotti, il quale, invece, può trarre un vantaggio in termini di risparmio di spesa dal loro smaltimento illegale, come del resto evidenziato anche dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr., il post Responsabilità 231 e reati ambientali: la Cassazione sul vantaggio e sul MOG). Pertanto, l’assetto che il decreto-legge “Terra dei fuochi” ha impresso alle incriminazioni in tema di rifiuti e la funzione che esso assegna all’attività d’impresa incentivano gli enti ad implementare controlli di due diligence, che, come noto, riguardano aspetti diversi dall’organizzazione interna dell’ente, verso gli enti con cui intrattengono relazioni d’affari ovvero che sono coinvolti in vario modo nell’attività d’impresa.
In conclusione, la caleidoscopica natura assunta dall’attività d’impresa nel decreto-legge “Terra dei fuochi” suggerisce molti e interessanti sviluppi per la compliance e la due diligence ambientale.