1. Il decreto legge “Terra dei fuochi”: origine e attuale dibattito in sede di conversione
Lo scorso 8 agosto è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il D.L. 116/2025, contenente rilevanti modifiche in materia di reati ambientali. Come si legge dal titolo del decreto (“Disposizioni urgenti per il contrasto alle attività illecite in materia di rifiuti, per la bonifica dell’area denominata Terra dei fuochi, nonché in materia di assistenza alla popolazione colpita da eventi calamitosi”), la normativa introdotta risponde all’urgente esigenza di dare attuazione alla pronuncia della Corte europea dei diritti dell’uomo, che, con la sentenza Cannavacciulo e altri (C. eur. dir. uomo, Sez. I, 30 gennaio 2025, Cannavacciuolo et al. C. Italia), ha condannato l’Italia per non aver adottato – nel corso degli anni – misure adeguate per fronteggiare l’inquinamento ambientale che colpisce da tempo la c.d. Terra dei fuochi.
Tale intervento si inserisce all’interno di un contesto ben più ampio, trattandosi, quello dell’inquinamento ambientale, di un fenomeno complesso e relativo a una serie di attività illecite ascrivibili alla criminalità organizzata e volte allo smaltimento illecito di rifiuti pericolosi. Questo aspetto sembra aver inciso in maniera importante nella stesura del decreto legge, il quale mostra delle scelte di politica criminale prevalentemente – se non addirittura esclusivamente – repressive.
Difatti, gli interventi normativi più strettamente penalistici si caratterizzano per due aspetti centrali: da un lato lo “spacchettamento” di fattispecie incriminatrici, passando da mere circostanze aggravanti a plurime fattispecie autonome, e dall’altro il superamento delle fattispecie contravvenzionali, trasformate ora in delitti. In generale, è poi osservabile un sensibile inasprimento del trattamento sanzionatorio per tutti quei c.d. eco-delitti già presenti all’interno del nostro ordinamento. La riforma presenta inoltre sensibili interventi anche sul piano della responsabilità degli enti ex d.lgs. 231/2001, dove – anche in questo caso – è possibile osservare l’introduzione di nuovi reati presupposto all’art. 25 undecies d.lgs. 231/2001, oltre a un generalizzato aumento dell’impianto sanzionatorio.
Attualmente il decreto legge in commento, confluito nel Disegno di Legge n. 1625/2025, è al vaglio del dibattito parlamentare, dove, proprio in Senato, sono stati proposti numerosi emendamenti volti a modificare alcune parti della normativa. Pertanto, dopo una breve analisi delle principali modifiche introdotte dal c.d. decreto legge “Terra dei fuochi”, e di quelle emerse dall’iter legislativo che sta proseguendo in questi giorni al Senato, con il presente contributo si vogliono analizzare i risvolti che tale intervento normativo avrà sul piano della compliance d’impresa, in relazione anche alla c.d. Direttiva Ambiente (n. 2024/1203) che, entro 21 maggio 2026, dovrà trovare attuazione all’interno del nostro ordinamento (sul punto, si rinvia al post La responsabilità degli enti nella nuova direttiva ambiente: i green crimes come corporate crimes).
2. L’impianto generale della riforma e gli interventi in tema di responsabilità penale della persona fisica
Il ricorso alla decretazione d’urgenza per una modifica normativa così incisiva viene giustificata già nelle prime righe del decreto legge, ove si fa riferimento a una «straordinaria necessità e urgenza di assicurare il contrasto delle attività illecite in materia di rifiuti». Ciò ha spinto dunque il Governo ad adottare un approccio unicamente repressivo, che dunque mal si concilia con una riforma più ampia della materia in analisi, che avrebbe potuto essere attuata in sede di recepimento della direttiva europea Ambiente.
Come anticipato, l’impianto generale della riforma mostra plurimi “spacchettamenti” delle fattispecie previgenti nel Testo Unico Ambientale. Rappresentativa di tale strategia normativa è proprio la fattispecie in materia di abbandono dei rifiuti, ora suddivisa in tre norme diverse, ordinate secondo una progressiva offesa al bene giuridico tutelato. Con la presente modifica, infatti, è possibile distinguere la fattispecie contravvenzionale di cui all’art. 255 d.lgs. 152/2006 (da ora in poi anche T.U.A.), rubricato abbandono di rifiuti non pericoloso, dai delitti previsti all’art. 255 bis T.U.A., dove si fa invece riferimento all’abbandono di rifiuti non pericolosi in casi particolari, e all’art. 255 ter T.U.A., rubricato abbandono di rifiuti pericolosi. Medesima strategia viene adottata all’art. 256 T.U.A., in merito all’attività di gestione di rifiuti non autorizzata, dove, tenendo sempre distinte le ipotesi in cui sono interessati rifiuti non pericolosi e pericolosi, vengono delineate una serie di fattispecie delittuose in sostituzione delle precedenti ipotesi contravvenzionali.
Coerentemente all’intero impianto normativo, anche l’art. 258 (Violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari) e l’art. 259 T.U.A. (Spedizione illegale di rifiuti, proprio a seguito del presente intervento) hanno subito delle modifiche. Se per la prima norma, in particolare, si osserva un aumento della sanzione amministrativa prevista per la tenuta irregolare dei registri di carico e scarico di cui all’art. 190, comma 1, T.U.A., anche per l’art. 259 T.U.A. si assiste a una modifica della natura del reato, trattandosi non più una mera contravvenzione, bensì di un delitto punito con una reclusione da uno a cinque anni.
Oltre alle modifiche appena accennate, suscita particolari perplessità la nuova aggravante dell’attività di impresa prevista all’art. 259 bis T.U.A., in base alla quale «i titolari di imprese e i responsabili di enti» saranno considerati responsabili «sotto l’autonomo profilo dell’omessa vigilanza sull’operato degli autori materiali del delitto comunque riconducibili all’impresa o all’attività stessa» (art. 1, comma 1, lett. h). Una simile disposizione lascia aperte non poche questioni interpretative, soprattutto in relazione all’accertamento in concreto delle responsabilità, giacché – come segnalato dai primi commenti in dottrina – potrebbe presentarsi il rischio che si configurino forme di una responsabilità oggettiva, o da posizione, in capo ai titolari di imprese e responsabili di enti.
Infine, proprio l’ultimo periodo dello stesso art. 259 bis T.U.A. («Ai predetti titolari d’impresa o responsabili dell’attività si applicano altresì le sanzioni previste dall’articolo 9, comma 2, del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231») traccia un collegamento diretto con la responsabilità da reato degli enti ex d.lgs. 231/2001, rendendo applicabili le sanzioni interdittive anche ai titolari di imprese e responsabili degli enti. Tale previsione lascia quantomeno perplessi circa le sue modalità di attuazione, trattandosi comunque di sanzioni pensate originariamente per una persona giuridica e difficilmente applicabili a una persona fisica.
3. Le modifiche alla disciplina della responsabilità da reato degli enti
Guardando in primis a quegli interventi normativi che si pongono al confine con la disciplina della responsabilità degli enti, in prima battuta si segnala l’introduzione del nuovo comma 19-ter all’art. 212 T.U.A. che andrà a incidere sulle imprese che esercitano l’autotrasporto di cose per conto di terzi. Qualora queste, essendo obbligate a farlo, non risultino iscritte all’Albo nazionale dei gestori ambientali, andranno incontro alla «sanzione accessoria della sospensione dall’Albo nazionale delle persone fisiche e giuridiche che esercitano l’autotrasporto di cose per conto di terzi» (da quindici giorni a due mesi), che potrà persino sfociare nella sanzione accessoria della cancellazione dal medesimo albo nel caso di violazione reiterata dell’illecito amministrativo o recidiva penalistica ex art. 99 c.p.
A tale modifica se ne aggiunge una ulteriore in tema di amministrazione giudiziaria. All’art. 5 D.L. 116/2025, si prevede che i delitti in materia ambientale già previsti a livello codicistico, e quelli ora introdotti anche nel Testo Unico Ambientale, diventino reati presupposto della disciplina di cui all’art. 34 del d.lgs. n. 159/2011. Pertanto, con la nuova normativa, al sussistere delle condizioni previste dalla norma appena richiamata, le imprese indagate per uno degli eco-delitti aggiunti potranno essere destinatarie dell’amministrazione giudiziaria prevista dal c.d. Codice Antimafia.
Venendo ora alle modifiche che incidono direttamente sul d.lgs. 231/2001, oltre all’inserimento nel catalogo dei reati presupposto dei nuovi delitti introdotti nel d.lgs. 152/2006, la “furia repressiva” che connota l’intero decreto legge in commento, non ha risparmiato nemmeno le sanzioni previste per l’ente. In generale, infatti, è possibile assistere a un sensibile aumento del numero di quote determinabili in sede di commisurazione della sanzione pecuniaria per uno dei delitti previsti all’art. 25-undecies d.lgs. n. 231/2001. Tale incisivo aumento sanzionatorio si pone – in alcune parti della normativa novellata – in contrasto con la disciplina generale. Si fa riferimento proprio all’art. 25-undecies, comma 1, lettera e) e comma 2, lettera b) n. 3-ter), dove è prevista una sanzione pecuniaria «da seicento a milleduecento quote», in violazione quindi la disciplina generale contenuta nell’art. 10, comma 2, d.lgs. 231/2001.
Rispetto alle sanzioni interdittive, invece, con il presente intervento, in caso di condanna per uno dei reati previsti agli artt. 452 bis, 452 quater, 452 septies, 452 octies e 452 quaterdecies c.p., all’ente saranno applicabili anche le misure interdittive. Inoltre, venendo meno l’ultima parte del comma 1 bis dall’art. 25 undecies d.lgs. n. 231/2001 («per un periodo non superiore a un anno per il delitto di cui alla citata lettera a)»), per tutti i casi sarà applicabile la disciplina di cui all’art. 13, comma 2 («durata non inferiore a tre mesi e non superiore a due anni»), senza dunque la limitazione precedentemente prevista che conteneva la durata della misura interdittiva entro l’anno nel caso di condanna per il reato di cui all’art. 452 bis c.p.
Da ultimo, sempre in materia di sanzioni interdittive, la modifica che si pone a chiusura dell’art. 6 del decreto legge in commento traccia un aumento graduale della durata delle sanzioni interdittive previste in caso di condanna per uno dei reati ambientali contenuti nel d.lgs. 152/2006. Più nello specifico, accertata la responsabilità dell’ente per il reato di cui all’art. 137, commi 2, 5, secondo periodo e 11 T.U.A. e per i reati previsti all’art. 8, comma 1-2, e art. 9, comma 2 d.lgs. 202/2007, a questo si applicherà una sanzione interdittiva non superiore a sei mesi. Diversamente, la sanzione interdittiva applicabile sarà non superiore a un anno nell’ipotesi in cui l’ente venga condannato per i reati di cui agli artt. 256, 256 bis e 259, comma 1, T.U.A. Si giunge infine all’ipotesi più grave, ovvero al caso in cui l’ente sia stabilmente utilizzato «allo scopo unico o prevalente di consentire o agevolare la commissione» (art. 6, comma 1, lett. e) D.L. 116/20025) dei delitti ambientali più gravi, dove la sanzione applicata sarà quella dell’interdittiva definitiva.
4. L’iter di conversione del D.D.L. n. 1625/2025: qualche (doveroso) passo indietro?
Gli elementi di stortura ravvisabili nel decreto legge in commento sono molteplici. Questa “furia repressiva” si è mostrata cieca di fronte ai principi fondamentali della materia penalistica, in particolare a quello di proporzionalità della pena. Se per anni l’equilibrio tra disciplina speciale e codicistica si era mantenuto in un rapporto da minor a maggior gravità dei reati previsti in materia ambientale, con questa riforma tale equilibrio è venuto meno. Solo per citare un esempio, il riferimento non può che andare alla pena prevista per l’art. 256, comma 1-bis, ultimo periodo, d.lgs. 152/2006 (Combustione illecita di rifiuti, che costituisce un reato di pericolo), dove la cornice edittale da due a sei anni e sei mesi risulta persino (seppur di poco) superiore a quella prevista per il più grave reato di danno previsto all’art. 452 bis c.p. (inquinamento ambientale).
Tale costruzione sproporzionata dell’impianto sanzionatorio ha difatti portato – in sede di proposta degli emendamenti al D.D.L. presentato al Senato – a un aumento generalizzato dei limiti edittali per l’art. 452 quaterdecies c.p. (Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti), nel tentativo (forse) di ristabilire quel rapporto di equilibrio tra Codice penale e Testo Unico Ambientale, che ormai però pare non più ravvisabile.
Analizzando più nel dettaglio l’iter di conversione del D.D.L. 1625/2025 è possibile subito assistere alla proposta di modifica di una delle norme più discusse, ovvero il nuovo art. 259 bis T.U.A., in particolare nella parte in cui prevedeva un’applicazione “estensiva” delle sanzioni interdittive anche ai titolari d’impresa e responsabili dell’attività all’interno della quale si sono realizzati i reati di cui agli artt. 256, 256 bis e 259 T.U.A. Qualora l’emendamento n. 1.81 proposto recentemente al Senato venisse accolto, la parte relativa alle sanzioni interdittive verrebbe eliminata, limitando le ipotesi più problematiche alla responsabilità degli apicali per l’omesso controllo dei soggetti «sottoposti alla direzione o alla vigilanza del titolare dell’impresa o del responsabile dell’attività comunque organizzata» (emendamento n. 1.81).
Una radicale modifica è richiesta, invece, con l’emendamento n. 5.1., con il quale si propone la completa soppressione dell’art. 5 D.L. 116/2025, in materia di misure di prevenzione per alcuni eco-delitti ivi riportati. È ormai noto che tale istituto riceva una significativa applicazione, soprattutto da parte di taluni uffici di procura come quello di Milano (specie per il contrasto a fenomeni di sfruttamento lavorativo), per cui l’estensione operata dal decreto legge anche al contesto ambientale conferma tale tendenza del legislatore (sul tema si rinvia al post Letture: L’interferenza criminale nell’economia. Modelli di prevenzione (a cura di T. Alesci, M. Colacurci, F. Lombardi – ESI 2024)). L’emendamento, dunque, si pone in netto contrasto con questa tendenza, suggerendo una radicale eliminazione dell’istituto dell’amministrazione giudiziaria in materia ambientale. Sul punto, però, centrale in tema di compliance, non resta che attendere la definitiva conversione in legge.
Ulteriore passo indietro è rappresentato dagli emendamenti proposti con riferimento all’art. 6 (nel dettaglio, numeri 6.1, 6.2, 6.3), tutti contenenti la medesima richiesta di modifica, ovvero di riportare il numero di quote previsto come massimo edittale per l’art. 452 sexies c.p. e l’art. 256, comma 1 bis, secondo periodo e 3 bis, secondo periodo, T.U.A. entro il limite di cui all’art. 10, comma 2, d.lgs. 231/2001, ovvero al valore di mille quote.
Da ultimo, la volontà di assicurare il contrasto alle attività illecite in materia di rifiuti è ravvisabile persino in un diverso emendamento. Intervenendo sulle disposizioni attuative del codice di procedura penale, con l’emendamento n. 2.0.1 si propone di inserire in coda all’art. 132 bis, primo comma, disp. att. c.p.p., la lettera f-quater), che garantirebbe, nella formazione dei ruoli d’udienza, la creazione di un criterio di priorità per gli eco-delitti, ovvero per i «processi relativi ai delitti di cui al Titolo VI-bis, del libro secondo del codice penale nonché del titolo VI, capo I del decreto legislativo 03 aprile 2006, n. 152» (art. 2 bis D.D.L. n. 1625/2025, emendamento n. 2.0.1).
5. Considerazioni conclusive: una riforma troppo affrettata per garantire risultati efficaci
Nonostante qualche “passo indietro”, anche il D.D.L. n. 1625/2025 mantiene comunque la medesima impostazione del decreto legge da cui trova origine, caratterizzato quindi da un impianto normativo incentrato interamente sulla forza repressiva, nell’erronea convinzione che l’aumento delle pene e la modifica della loro natura da contravvenzione a delitti possa funzionare come deterrente nei confronti dei consociati. Seppur possa apparire comprensibile la scelta di innalzare i limiti edittali dei reati ambientali, così che gli inquirenti possano avvalersi di mezzi investigativi prima preclusi (es.: intercettazioni, operazioni sotto copertura), o ancora, far ricorso a strumenti privativi della libertà personale come le misure cautelari, vale però la pena chiedersi se tale intervento normativo, attuato nelle modalità appena viste, fosse realmente necessario e urgente.
Con la sentenza Cannavacciulo la Corte EDU aveva concesso all’Italia un termine di 2 anni per adeguare il proprio assetto normativo alle indicazioni fornite dal giudice sovrannazionale, ponendo l’obiettivo di adottare una strategia idonea al contrasto del fenomeno dell’inquinamento nella c.d. Terra dei fuochi, ma non solo. Inoltre, all’interno del decreto legge in commento, non passa di certo inosservata l’assenza di riferimenti alla c.d. Direttiva Ambiente, emanata ormai più di un anno fa (più precisamente, in data 11 aprile 2024). Tale direttiva, infatti, oltre ad aver previsto degli obblighi di criminalizzazione per alcune condotte ritenute illecite dalla stessa Unione Europea, e dunque meritevoli di tutela in sede penale (art. 3 direttiva 2024/1203), ha previsto, da un lato, una serie di interventi sul piano sanzionatorio, prevedendo anche sanzioni pecuniarie basate sul «fatturato mondiale totale della persona giuridica» (art. 7, comma 3, direttiva 2024/1203), e, dall’altro, l’assoggettamento dell’ente a sorveglianza giudiziaria (cfr. art. 7, comma 2, lett. f) direttiva 2024/1203).
Entrambi gli interventi sovrannazionali hanno dunque sollecitato l’Italia all’impiego di strumenti di prevenzione del fenomeno in analisi, e non soltanto repressivi. In particolare con la direttiva europea, largo spazio viene dato all’adozione di strumenti di compliance, che di certo avrebbero potuto assumere un ruolo centrale già in questa importante riforma. Pertanto, considerato che il termine ultimo per recepire le indicazioni contenute nella direttiva e nella sentenza della Corte EDU, si colloca – rispettivamente – nel 2026 e 2027, forse sarebbe stato meglio dedicare più tempo alla riflessione, tanto giuridica quanto parlamentare, così da poter giungere a una legge idonea ad affrontare un problema reale, come quello dell’inquinamento ambientale, e a contrastarlo con strumenti adeguati ed efficaci, soprattutto sul piano della prevenzione.
A fronte quindi di modifiche così importanti in materia di reati ambientali, che – se non nelle parti sopra menzionate dove è tanto auspicabile, quanto necessario, “un passo indietro” da parte del legislatore – difficilmente verranno stravolte in sede di conversione, ancor più importante si rivelerà l’attività di compliance. Risulterà infatti necessario prevenire la commissione di reati ambientali che, se realizzati, esporrebbero l’ente – e prima ancora la persona fisica – a un sicuro processo penale (sul tema della responsabilità penale e reati ambientali si rinvia al post Responsabilità 231 e reati ambientali: la Cassazione sul vantaggio e sul MOG), senza che sia nemmeno più possibile beneficiare di meccanismi deflattivi (come, ad esempio, l’estinzione della contravvenzione a seguito dell’adempimento della prescrizione impartita, ai sensi degli artt. 318 bis T.U.A. e ss.) o cause di non punibilità, vista anche l’introduzione dei nuovi delitti di cui al d.lgs. 152/2006 tra i reati ostativi alla concessione della causa di non punibilità ex art. 131 bis c.p.
Per consultare il testo del decreto di legge n. 116/2025, cliccare sul link.