1.Introduzione
Nelle più recenti pagine della cronaca giudiziaria italiana, grande risalto è stato riservato all’applicazione della misura del controllo giudiziario ex art. 3 l. 199/2016 in via d’urgenza disposta della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano nei confronti di due rilevanti società attive nel settore del food delivery. Oltre che per la notorietà delle imprese interessate e per la notevole importanza del fenomeno criminale alla base delle iniziative della Procura meneghina, questi provvedimenti – successivamente convalidati dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano – fanno emergere infatti un diverso e interessante livello di contrasto allo sfruttamento del lavoro sul fronte milanese, connotato fino ad ora da una propensione per l’utilizzo dell’istituto dell’amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche e delle aziende (art. 34 cod. antimafia; per un approfondimento sul tema, si rinvia al post I recenti casi di amministrazione giudiziaria nella fashion industry). E non si tratta di un unicum: recenti indagini empiriche dimostrano che negli ultimi anni lo strumento di cui all’art. 3 l. 199/2016 ha trovato una timida applicazione, sebbene in subordine al sequestro preventivo e secondo un andamento oscillante.
Quella offerta dai provvedimenti in parola è allora un’occasione propizia per fare luce su una misura che pare sia rimasta ancora in ombra, riflettendo anzitutto su presupposti applicativi, destinatari e contenuti del controllo giudiziario di cui all’art. 3 l. 199/2016.
2.Presupposti applicativi e destinatari del controllo giudiziario ex 3 l. 199/2016
A differenza dell’amministrazione giudiziaria, con cui condivide – secondo taluni – l’appartenenza alla più ampia categoria degli istituti di prevenzione economico-aziendale, il controllo giudiziario ex art. 3 l. 199/2016 è una misura applicabile dal giudice penale ed esclusivamente all’interno di un procedimento penale per i reati di cui all’art. 603 bis c.p.: molto più ridotto, dunque, è il suo ambito applicativo rispetto allo strumento di cui all’art. 34 cod. antimafia, che da ultimo ha visto ulteriormente ampliato il suo raggio d’azione a numerosi reati ambientali (sul punto, si rinvia al post L’amministrazione giudiziaria dopo la conversione del decreto legge “Terra dei fuochi”). Per la dottrina maggioritaria, inoltre, il controllo giudiziario ex art. 3 l. 199/2016 non è qualificabile come misura di prevenzione, bensì come misura cautelare reale, avente ad oggetto l’azienda presso cui è stato commesso uno dei reati ex art. 603 bis c.p. Più in particolare, si tratta di una misura cautelare sostitutiva: infatti, previa richiesta del pubblico ministero, il giudice penale dispone il controllo giudiziario di cui all’art. 3 l. 199/2016 al ricorrere dei presupposti necessari per l’applicazione del sequestro preventivo ai sensi dell’art. 321 (comma 1) c.p.p., ma in luogo di quest’ultimo.
Accertare il fumus commissi delicti e il periculum in mora non è però sufficiente per applicare la misura in esame: secondo l’art. 3 (comma 1) l. 199/2016, occorre inoltre che, sulla base di una valutazione prognostica, il giudice ritenga che «l’interruzione dell’attività imprenditoriale possa comportare ripercussioni negative sui livelli occupazionali o compromettere il valore economico del complesso aziendale».
Quella di cui all’art. 3 l. 199/2016 è dunque una misura alternativa al sequestro preventivo, ma comunque soggetta alla disciplina prevista dagli artt. 321 e seguenti c.p.p., che tenta di coniugare specifiche esigenze di prevenzione speciale – rimuovere le condizioni per il protrarsi dello sfruttamento dei lavoratori – con istanze che spingono verso la continuazione dell’attività imprenditoriale, ossia la conservazione dei livelli occupazionali e del valore economico dell’azienda.
Va però rilevato come la dottrina si sia interrogata sull’applicabilità di tale controllo giudiziario all’azienda riferibile ad un’impresa societaria. Tale questione, evidentemente centrale per l’incidenza pratica dell’istituto in parola, divide la letteratura sull’argomento.
Da una parte, autorevoli voci evidenziano che, per le società, il sequestro preventivo, la cui disciplina è dettata dall’art. 53 d.lgs. 231/2001, è solamente quello finalizzato alla confisca del prezzo o del profitto del reato. Si osserva ancora che estendere il raggio d’azione dell’art. 3 l. 199/2016 anche alle imprese societarie non potrebbe nemmeno considerarsi un’integrazione aggiuntiva implicita: si tratterebbe piuttosto di una deroga al regime delle misure cautelari ex art. 45 e seguenti d.lgs. 231/2001, un’interdizione cautelare dell’attività d’impresa disposta al di fuori dei presupposti fissati dalla normativa sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche. Certo, limitare la sfera operativa del controllo giudiziario di cui all’art. 3 l. 199/2016 all’impresa individuale comporterebbe una paradossale disparità di trattamento proprio ai danni di quest’ultima, ma avrebbe il pregio – si aggiunge – di separare l’ambito applicativo della misura in parola da quello del commissariamento giudiziale (art. 15 d.lgs. 231/2001), in assenza di disposizioni di coordinamento sul punto.
Dall’altra parte, viene invece sottolineato non solo che l’art. 3 l. 199/2016 si riferisce all’azienda in generale, senza alcuna restrizione, e che escludere l’impresa societaria dall’area di operatività dell’istituto in esame vanificherebbe le finalità perseguite dal legislatore tramite la sua introduzione, ma anche che tra le sanzioni applicabili all’ente per l’illecito dipendente dai reati ex art. 603 bis c.p. è compresa l’interdizione dall’esercizio dell’attività per una durata non inferiore ad un anno (art. 25 quinquies, comma 2, d.lgs. 231/2001), sostituibile con la misura del commissariamento giudiziale al ricorrere delle condizioni di cui all’art. 15 d.lgs. 231/2001, istituto a sua volta anticipabile alla fase cautelare del procedimento a carico degli enti secondo la già richiamata disciplina di cui all’art. 45 e seguenti d.lgs. 231/2001. Una considerazione – quest’ultima – che a parere di alcuni autori permette di ridurre la rilevata discrasia tra l’art. 3 l. 199/2016 e il d.lgs. 231/2001, seppure senza colmare la censurabile mancanza di un raccordo tra di essi.
Secondo quanto osserva attenta dottrina, inoltre, se si dovesse seguire l’orientamento giurisprudenziale che ritiene ammissibile il sequestro preventivo ex art. 321 (comma 1) c.p.p. nei confronti dell’ente (cfr. Cass. pen., sez. II, 10 luglio 2018, n. 34293), ne conseguirebbe che a cascata anche il controllo giudiziario ex art. 3 l. 199/2016 – quale misura cautelare sostitutiva – sarebbe applicabile a carico dell’impresa societaria. E sebbene la stessa Suprema Corte abbia successivamente mutato il proprio indirizzo sulla questione, escludendo che l’ente possa essere attinto dal sequestro preventivo impeditivo (cfr. Cass. pen., sez. VI, 12 febbraio 2025, n. 19717; per un approfondimento sull’argomento, si rinvia al post La Cassazione esclude l’applicabilità del sequestro preventivo impeditivo a carico dell’ente), resta comunque il dato che l’istituto di cui all’art. 3 l. 199/2016 è applicato nella prassi ad aziende riferibili a società, proprio come dimostrano tra gli altri i recenti provvedimenti emessi dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano.
3.I contenuti della misura
Con il decreto con cui dispone il controllo giudiziario dell’azienda, il giudice nomina uno o più amministratori giudiziari, scegliendoli tra gli esperti in gestione aziendale iscritti all’albo degli amministratori giudiziari, i cui compiti e finalità sono previsti dallo stesso art. 3 l. 199/2016.
Infatti, è anzitutto stabilito che l’amministratore giudiziario nominato non sostituisce, bensì affianca l’imprenditore nella gestione dell’azienda, senza che quindi vi sia uno spossessamento gestorio della stessa, e autorizza il compimento degli atti di amministrazione utili all’impresa. Non solo, per impedire che si verifichino situazioni di grave sfruttamento lavorativo, l’amministratore giudiziario deve:
- controllare «il rispetto delle norme e delle condizioni lavorative la cui violazione costituisce, ai sensi dell’articolo 603-bis del codice penale, indice di sfruttamento lavorativo»;
- procedere «alla regolarizzazione dei lavoratori che al momento dell’avvio del procedimento per i reati previsti dall’articolo 603-bis prestavano la propria attività lavorativa in assenza di un regolare contratto», senza perciò costringerli alla ricerca di un nuovo impiego;
- «al fine di impedire che le violazioni si ripetano, adotta[re] adeguate misure anche in difformità da quelle proposte dall’imprenditore o dal gestore» (art. 3, comma 3, l. 199/2016).
L’amministratore giudiziario è inoltre tenuto a riferire al giudice ogni tre mesi, nonché «ogni qualvolta emergano irregolarità circa l’andamento dell’attività aziendale» (art. 3, comma 2, l. 199/2016): è in questo modo che l’autorità giudiziaria sovrintende all’attività di tale figura.
Come si può ben comprendere, dunque, l’amministratore giudiziario non si limita solo a collaborare con l’imprenditore nella gestione dell’azienda, ma ha anche una funzione di controllo e un’autonoma capacità di azione calibrate rispetto all’ambito di applicazione dell’istituto in questione. Ciò rende il controllo giudiziario ex art. 3 l. 199/2016 ancor più una misura ad hoc, declinata in relazione alle specificità dei delitti di cui all’art. 603 bis c.p.
Ciò detto, è però opportuno osservare la presenza di alcune divergenze in letteratura sulla precisa estensione dei poteri dell’amministratore giudiziario. A titolo di esempio, per alcuni autori l’amministratore giudiziario ha anche il compito di apportare le opportune modifiche all’indirizzo commerciale dell’impresa, in senso difforme da quello previsto dall’imprenditore, mentre secondo altri l’amministratore giudiziario può sostituirsi a quest’ultimo solo per le decisioni volte a garantire la puntuale osservanza della normativa in materia di assunzione e trattamento dei lavoratori e non può intervenire nell’ordinaria amministrazione dell’impresa, quando invece per altri ancora costui è chiamato a cogestire con un ruolo da protagonista l’azienda, ma senza la responsabilità di scelte di politica aziendale.
4.Riflessioni conclusive: il controllo giudiziario ex 3 l. 199/2016 tra amministrazione giudiziaria e commissariamento giudiziale
All’esito di questa rapida panoramica sul controllo giudiziario ex art. 3 l. 199/2016, un aspetto su tutti merita qualche riflessione conclusiva: la complessa “convivenza” tra i vari strumenti, specificamente volti a garantire la continuità aziendale, utilizzabili per il contrasto allo sfruttamento del lavoro.
Da questo particolare punto di vista, i reati ex art. 603 bis c.p. possono infatti legittimare non solo l’applicazione della misura in esame, ma anche quella dell’amministrazione giudiziaria e del commissariamento giudiziale.
Si tratta, a ben vedere, di istituti che presentano presupposti diversi tra loro. A fronte dei già citati requisiti richiesti dall’art. 3 l. 199/2016, l’art. 34 cod. antimafia subordina invece l’applicazione dell’amministrazione giudiziaria nella peculiare ipotesi di nostro interesse, ferma l’assenza delle condizioni per irrogare le misure del sequestro e della confisca di prevenzione, all’accertamento di sufficienti indizi circa l’esistenza di un nesso di agevolazione tra il libero esercizio di un’attività economica, anche di carattere imprenditoriale, e l’attività di un soggetto semplicemente sottoposto a procedimento penale per i delitti di cui all’art. 603 bis c.p. E ulteriormente differenti sono i presupposti per l’applicazione dell’istituto del commissariamento giudiziale dettati dall’art. 15 d.lgs. 231/2001, cioè l’esistenza dei requisiti per disporre una sanzione interdittiva che determina l’interruzione dell’attività dell’ente e di almeno una delle condizioni previste dall’art. 15 (comma 1, lett. a, b, b-bis) d.lgs. 231/2001, e dall’art. 45 d.lgs. 231/2001, che ammette la possibilità di adottare tale strumento anche in luogo di una misura cautelare interdittiva, la quale a sua volta può essere richiesta dal pubblico ministero «quando sussistono gravi indizi per ritenere la sussistenza della responsabilità dell’ente per un illecito amministrativo dipendente da reato e vi sono fondati e specifici elementi che fanno ritenere concreto il pericolo che vengano commessi illeciti della stessa indole di quello per cui si procede».
Tuttavia, nonostante la diversità dei rispettivi presupposti, tali strumenti sono tutti potenzialmente applicabili – anche quello di cui all’art. 34 cod. antimafia alla luce della suo impiego nella prassi – nel caso di un contributo doloso da parte di un soggetto interno ad un ente ad altrui condotte sussumibili nei delitti di cui all’art. 603 bis c.p., con conseguenze pratiche che – sebbene secondo intensità differenti – sono comunque riconducibili a forme di ingerenza nella gestione delle imprese destinatarie.
Tralasciando eventuali prospettive di riforma, ciò significa che nell’ipotesi appena menzionata, in assenza di un coordinamento normativo, non sarà dunque possibile prevedere con certezza in via generale ed astratta quale misura di “continuità aziendale” potrebbe essere attivata tra quelle prese in considerazione.
Ferma questa premessa, ci si può però attendere facilmente che tra le misure citate tenderanno ad essere preferite quelle che comportano un minor onere probatorio in capo al pubblico ministero, cioè l’amministrazione giudiziaria e il controllo giudiziario ex art. 3 l. 199/2016 a discapito del commissariamento giudiziale, che oltre a richiedere l’accertamento di requisiti più stringenti e secondo uno standard probatorio più elevato, sconta un comprovato deficit di annotazioni dell’illecito amministrativo di cui all’art. 25 quinquies d.lgs. 231/2001.
In questa logica, il controllo giudiziario ex art. 3 l. 199/2016, misura maggiormente “garantita” dell’amministrazione giudiziaria ma che può comunque essere agevolmente richiesta nell’ambito del medesimo procedimento a carico della persona fisica per i reati di cui all’art. 603 bis c.p. al ricorrere dei presupposti tipici di una misura cautelare reale in presenza di esigenze di continuità aziendale, va dunque considerata un’alternativa “competitiva” per il contrasto allo sfruttamento del lavoro.