1.Introduzione.
Nel luglio del 2021 il Parlamento tedesco ha adottato per la prima volta una legge sugli obblighi di due diligence nelle catene di fornitura aziendali (Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz – LkSG), promuovendo un radicale avanzamento verso la tutela dei diritti umani nelle supply chains per le imprese aventi sede principale o società figlie in Germania (si rinvia al link per un approfondimento sul tema).
Entrata in vigore il primo gennaio 2023, la legge sulle catene di fornitura ha ricevuto un’applicazione graduale, destinata in un primo momento alle imprese con almeno tremila dipendenti, per poi estendersi – in particolare, dal 2024 – alle aziende di più modeste dimensioni.
Il 3 settembre scorso il Governo tedesco ha presentato una proposta di legge diretta a modificare la LkSG per ridurre la portata degli obblighi di due diligence per le imprese all’interno delle supply chains promuovendo strategie applicative più snelle e semplificate (lett: Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Lieferkettensorgfalts-pflichtengesetzes – Entlastung der Unternehmen durch anwendungs- und vollzugsfreundliche Umsetzung).
Più precisamente, nell’ambito di una serie di programmi orientati alla semplificazione amministrativa (lett.: Bürokratierückbau), nati dal più esteso accordo di coalizione tra CDU, CSU e SPD, si propone ora di sostituire la LkSG con il definitivo recepimento della Direttiva (UE) 2024/1760 sugli obblighi di due diligence a carico delle imprese ai fini della sostenibilità (Corporate Sustainability Due Diligence Directive – CSDDD), non ancora in vigore in Germania, in quanto attualmente oggetto di revisione nell’ambito dei negoziati sul “Pacchetto Omnibus” dell’UE (per un approfondimento del quale si rinvia al link) e destinata a trovare definitivo recepimento nell’ordinamento tedesco entro il 26 luglio 2027.
In senso concorde al pacchetto di proposte legislative della Commissione Europea e alle previsioni dell’accordo di coalizione, il Governo tedesco s’impegna a dare attuazione alla direttiva, prevedendo, nella specie, una disciplina transitoria di adeguamento, allo scopo di ridurre in modo significativo sia l’estensione, sia i contenuti degli obblighi di due diligence, in una prospettiva di significativo snellimento dei vincoli e degli oneri amministrativi gravanti sulle imprese, così da facilitare l’applicazione della normativa e favorirne un’attuazione efficace. Il rischio di questo progetto, tuttavia, come di seguito si specificherà, è di provocare un arretramento delle soglie di tutela raggiunte nel 2023.
2.Novità della proposta.
Secondo la disciplina della LkSG gli obblighi a carico delle imprese si sostanziano in diverse attività orientate alla gestione e alla prevenzione del rischio, tra le quali la nomina di un responsabile per (la tutela dei) diritti umani, la periodica analisi dei rischi, l’implementazione di misure preventive, nonché di misure correttive e rimediali in caso di violazioni e, infine, la predisposizione di strumenti di reclamo efficaci.
Sono inoltre previsti obblighi di documentazione della corretta attuazione delle procedure di due diligence, tra i quali è compresa la presentazione di una relazione annuale sull’osservanza degli obblighi relativi all’esercizio precedente.
In particolare, e come già esaminato in un precedente post dedicato al tema (per il quale si rinvia nuovamente al link), la documentazione viene conservata per almeno sette anni e così anche il rapporto annuale, da presentare al termine di ogni anno di esercizio e da pubblicare sul sito dell’impresa.
A fronte di questo quadro, come primo passo verso l’attuazione dei piani di semplificazione, il disegno di legge governativo – i cui contenuti sono stati peraltro pubblicati sul sito dell’Ufficio Federale per gli affari economici e il controllo delle esportazioni, Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (d’ora innanzi BAFA) – è diretto, in particolare, ad abolire gli obblighi di reporting e a limitare l’applicazione delle sanzioni pecuniarie ai soli casi di illecito più gravi.
Precisamente, in senso conforme al primo obiettivo, le imprese non dovrebbero essere più tenute a rendere pubblico l’adempimento degli obblighi di due diligence; e, conformemente al secondo, onde evitare che queste vengano eccessivamente vessate, in attesa del recepimento della Direttiva EU sulla Corporate Sustainability Due Diligence (si veda il disegno di legge governativo del 22 agosto 2025), le sanzioni pecuniarie dovrebbero essere applicate solo nei casi di mancata attuazione di misure preventive e/o rimediali, oppure di mancata istituzione di un meccanismo di reclamo (entrambe considerate violazioni gravi).
Le modifiche, che non investono gli altri obblighi di due diligence tra quelli in precedenza richiamati, dovrebbero avere inoltre efficacia retroattiva a far data dal 1° gennaio 2023, giorno dell’entrata in vigore dell’originaria LkSG.
Come precisato nella bozza di legge, infatti, l’obiettivo della LkSG rimarrebbe invariato, poiché attraverso l’adempimento degli obblighi di diligenza aziendale, le imprese sono comunque responsabili del rispetto dei diritti umani lungo le catene di fornitura, conformemente agli obiettivi di sostenibilità dell’ordinamento tedesco.
3.Il ruolo BAFA nell’ambito dell’attuale proposta.
Il Ministero Federale per l’Economia e l’Energia, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE), in accordo con il Ministero Federale del Lavoro e degli Affari Sociali, Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), ha incaricato il BAFA di procedere alle politiche di semplificazione, in particolare provvedendo all’interruzione immediata del controllo sulla reportistica aziendale, alla previsione di sanzioni pecuniarie come extrema ratio e all’abolizione, altresì, di nove delle tredici fattispecie incluse nel catalogo degli illeciti punitivi amministrativi (cd. Ordnungswidrigkeiten).
Inoltre, il BAFA dovrà adottare nuove misure di comunicazione elaborando ulteriori strumenti di supporto all’attuazione e al sostegno di forme di conformità e cooperazione aziendali.
Si prevede che la valutazione dei requisiti di gravità degli illeciti avvenga caso per caso, con un approccio estremamente restrittivo. Posto infatti che l’irrogazione di una sanzione pecuniaria dovrebbe essere considerata dal BAFA come ultima ratio, la sua applicazione potrà aver luogo nei casi in cui l’impresa non abbia disposto misure correttive o quando non abbia adottato un piano per la cessazione o la minimizzazione delle violazioni dei diritti umani.
3.1. I poteri del BAFA
Il ruolo del BAFA in queste verifiche risulta cruciale, giacché è responsabile del controllo, vigilando affinché le imprese interessate adempiano adeguatamente agli obblighi di due diligence previsti dalla legge, tra i quali, in particolare, gli obblighi di reporting.
A tale Autorità è pertanto attribuito il compito di prevenire, attraverso l’attività di vigilanza, le violazioni degli obblighi in materia di diritti umani e di tutela ambientale, nonché di far cessare le violazioni in essere o, quanto meno, di ridurne gli effetti pregiudizievoli.
Esso dispone di poteri istruttori particolarmente estesi, potendo accedere ai locali aziendali, esaminare la documentazione, convocare persone informate sui fatti e imporre alle imprese l’adozione di misure correttive entro un termine; può irrogare sanzioni pecuniarie e avviare procedimenti amministrativi nei confronti delle imprese inadempienti. Infine, sono di sua competenza la pubblicazione di informazioni e la formulazione di raccomandazioni sull’osservanza della disciplina, nonché la redazione di una relazione annuale sulle attività di vigilanza svolte.
Per il pieno adempimento delle proprie funzioni di controllo e, altresì, di supporto alle imprese, il BAFA deve dotarsi di procedure efficaci per l’attuazione del fine legislativo di tutela dei diritti umani lungo le catene di fornitura, in particolare agendo su questi fronti: a. attività di vigilanza basata sull’analisi di rischio e su un’ampia e indipendente raccolta di informazioni che includa le competenze dei portatori di interesse e di organizzazioni della società civile; b. procedure di reclamo effettivamente accessibili ai soggetti lesi; c.
adozione di misure correttive rivolte alle imprese inadempienti e irrogazione di sanzioni sufficientemente dissuasive in caso di violazioni; d. massima trasparenza circa le attività di vigilanza svolte.
4.Luci e ombre della nuova proposta
La proposta lanciata dal governo tedesco, che, come espressamente rilevato nel testo della bozza, comporterebbe un significativo risparmio per l’economia nazionale, ha suscitato tuttavia qualche perplessità, peraltro incoraggiata da un’analisi retrospettiva dell’attuazione della LkSG in questi ultimi due anni di vigenza (si veda, in particolare sul tema, il documento “Two years of the German Supply Chain Act An interim Assessment” pubblicato sul sito del European Center for Constitutional and Human Rights ECCHR).
Lo studio empirico dimostra che, nonostante i nobili intenti della normativa del 2023, sono ancora tante le lacune sulle quali intervenire, le più rilevanti delle quali rappresentate dal sistema di internal complaint inefficiente e, più in generale, dalla mancanza di trasparenza.
Da un lato, si rileva infatti che non vengono rese note le procedure per inviare reclami e segnalazioni – elemento che ostacola notevolmente soprattutto i dipendenti delle imprese collocate all’estero – d’altra parte, gli stessi meccanismi di partecipazione dei soggetti titolari di diritti a rischio non risultano adeguatamente disciplinati. A ciò si aggiunge che spesso non è noto quali e quante imprese siano effettivamente soggette agli obblighi della LkSG, né quali siano i rapporti con i terzi fornitori o prestatori di beni o servizi.
E quand’anche fosse effettivamente possibile denunciare una violazione, non sarebbero comunque rari i vuoti di tutela generati dalla debole collaborazione delle stesse persone offese per timore di ritorsioni, posto che i meccanismi per depositare un reclamo comportano spesso la condivisione dei propri dati.
Infine, ad ulteriore ostacolo per un’effettiva implementazione delle tutele si segnala la mancanza d’indipendenza del BAFA, sottoposto al controllo del Ministero Federale dell’Economia e della Protezione del clima, Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK).
Tale organo può impartire direttive di disciplina e strategia, intervenendo in modo sostanziale sull’esercizio dei poteri discrezionali del BAFA e stabilendo, di fatto, la soglia delle tutele.
Questi fattori, tra i plurimi considerati critici, e per lo più accomunati dalla scarsa trasparenza, rendono urgente un miglioramento della disciplina per rendere senz’altro più accessibile il meccanismo di denuncia ad una più vasta platea di soggetti, in grado di abbattere le barriere linguistiche e culturali imposte dall’esternalizzazione delle attività produttive, attraverso campagne informative (anche mediante impiego dell’intelligenza artificiale), nonché di implementare misure a protezione della riservatezza dei soggetti coinvolti.
Il recepimento dei contenuti della CSDDD potrebbe a questo proposito offrire importanti spunti di miglioramento, giacché essa prevede misure stringenti sulla trasparenza, sugli obblighi di informazione e partecipazione, nonché in punto di rimedi alle violazioni, comprendenti non solo misure inibitorie, ma anche risarcitorie.
Con il definitivo recepimento della CSDDD, inoltre, la subordinazione del BAFA sarebbe destinata a cadere, giacché la direttiva prevede espressamente l’indipendenza delle autorità di vigilanza competenti, le quali non possono ricevere istruzioni da alcun altro organo o soggetto.
Sennonché la revisione a cui la Direttiva è sottoposta, unitamente alle nuove proposte del sistema tedesco, potrebbero in concreto avere un impatto opposto, ulteriormente ostacolando l’effettività dei rimedi originariamente proposti dalla LkSG, la quale, come visto, non appare essa stessa scevra di problematiche applicative.
4.Conclusioni.
Fino a quando la CSDDD non sarà definitivamente recepita nell’ordinamento tedesco e fino a quando non saranno definite le modifiche sulla parte sostanziale della direttiva, il disegno di legge governativo dovrebbe assolvere quella funzione di “semplificazione” inaugurata a livello europeo, assicurando che le imprese tedesche non siano gravate da eccessivi oneri burocratici.
La proposta, infatti, espressamente afferma che la CSDDD comprende obblighi di due diligence sia in materia di diritti umani sia in materia ambientale, ispirandosi strettamente, in molti punti, alla LkSG (stabilendo, quindi, un alto livello di tutele). D’altra parte, però, e in conformità con quanto previsto nell’accordo di coalizione sopra richiamato, il Governo federale attuerà la direttiva in modo snello dal punto di vista burocratico, e sostituirà senza soluzione di continuità la LkSG con una legge sulla responsabilità internazionale delle imprese, che recepirà la CSDDD nel diritto domestico.
Questo progetto, diretto a ridurre gli oneri amministrativi per le imprese, tuttavia, rischia di rendere ancor più problematico il conseguimento degli obiettivi di tutela dei diritti umani nelle catene di fornitura: il limite agli obblighi di reporting, in parte derivante dai recenti indirizzi europei potrebbe, cioè, in concreto tradursi in un indebolimento del regime finora stabilito dalla LkSG e dall’originario testo della CSDDD, vanificando i progressi già compiuti in Germania con la predisposizione di strumenti avanzati di tutela, e lasciando nuovamente esposti al rischio di gravi violazioni i diritti e le istanze dei lavoratori coinvolti nelle catene di fornitura delle imprese europee.